SKOK w dobrej kondycji, po co więc nowa ustawa?

Obowiązująca ustawa o spółdzielczych kasach została uchwalona w 1995 r. Kasy były tworzone już od 1992 r. na podstawie ustawy o związkach zawodowych, z inicjatywy związków, zwłaszcza „Solidarności”. Ustawa z 1995 r. przekształciła ten spontaniczny ruch społeczny w sprawny, nowoczesny i powszechny system. Została ona wysoko oceniona przez ekspertów prawa spółdzielczego (profesorów K. Pietrzykowskiego, J. Kosika, M. Wrzołek-Romańczuk). Najlepszym sprawdzianem ustawy jest realizacja jej celów w praktyce. Ustawa o z 1995 r. zdała ten egzamin. Na jej podstawie powstał system instytucji finansowych, obsługujących prawie dwa miliony członków oraz ich rodziny.

Kasy działają w 97 krajach świata, zwykle otaczane opieką przez państwo (w USA, gdzie zrzeszają prawie 90 mln ludzi, kasy są zwolnione z opodatkowania). Polska jako jedno z największych osiągnięć swych negocjacji akcesyjnych przy przystąpieniu do UE uzyskała wyłączenie SKOK spod Dyrektywy Bankowej (por. J. Bielecki, Największy sukces negocjacji, Rzeczpospolita z dnia 31.10/1.11 2000r.). Podobne wyłączenie, uzasadnione tym, że kasy, powstające jako zrzeszenia ludzi, a nie kapitału nie mogą z istoty podlegać regulacjom bankowym, uzyskały także inne kraje UE. Czemu więc nowy projekt ustawy zmierza do rezygnacji przez Polskę z tego dobrodziejstwa i wprowadzenia regulacji hamującej rozwój polskich kas. UE podejmuje szereg działań zmierzających do wyjścia z kryzysu, jednak nie zakładają one obejmowania unii kredytowych wymaganiami Dyrektywy Bankowej.

Kasy (credit unions) działają w UE i na całym świecie w oparciu o wspólne zasady, w formie spółdzielni. Odbudowa polskiego systemu SKOK została uznana za największy sukces w historii światowego ruchu credit unions, a ustawa z 1995 r. za jeden z najlepszych aktów regulujących ich działalność. Dowodem uznania tego sukcesu jest wybór Grzegorza Biereckiego, Prezesa Krajowej SKOK na Wiceprzewodniczącego Światowej Rady Związków Kredytowych (WOCCU). Międzynarodowe Zasady Spółdzielcze zakładają samorządność i niezależność spółdzielni od państwa (podobnie jak związków zawodowych). W okresie stalinowskim, a potem w stanie wojennym zasady te były rażąco naruszane, gdy spółdzielnie „upaństwawiano”. Spowodowało to uraz wielu Polaków do angażowania się w spółdzielczą formę gospodarowania, podczas gdy na świecie, cieszy się ona coraz większym zainteresowaniem.

W Polsce ruch SKOK jest lokomotywą spółdzielczości; o ile inne firmy sektora finansowego redukują zatrudnienie, kasy nadal tworzą miejsca pracy, których liczba sięga już niemal 8.000. To właśnie zasady spółdzielczego ruchu unii kredytowych uchroniły polskie SKOK - mimo niechęci części mediów i polityków - przed skutkami kryzysu, który boleśnie dotknął inne instytucje finansowe.

Po 1989 r. ogłoszono upadłość łącznie 138 banków, w tym 94 po 1995 r. BFG z tytułu zwrotu depozytów złożonych w niewypłacalnych bankach wypłacił 814 mln. zł na rzecz 319 tysięcy osób (wg Sprawozdania BFG). System ochrony oszczędności w SKOK został utworzony bez pomocy publicznej, z inicjatywy kas zrzeszonych w Kasie Krajowej, z udziałem TUW SKOK. Dzięki niemu żadna kasa nie stała się niewypłacalna i żaden z członków nie utracił złożonych w SKOK depozytów.

Zdziwienie musi budzić, że w okresie kryzysu grupa posłów wnosi kolejny już projekt zastąpienia ustawy, zapewniającej stały, bezpieczny rozwój kas nową ustawą, która budzi wątpliwości nie tylko odnośnie zgodności z Konstytucją, ale i bezpieczeństwa działalności SKOK. Podstawą dobrego tworzenia prawa jest zasada, że ustawodawca zmienia prawo tylko gdy jest to konieczne. Jakie zjawiska społeczne decydują o konieczności zmiany? Może wola wzmocnienia przyszłego bezpieczeństwa systemu SKOK w zmieniającej się sytuacji na światowym rynku finansowym poprzez wprowadzenie nadzoru państwowego? Dlaczego jednak ustawodawca nie proponuje zmiany sprawdzonej ustawy z 1995 r. poprzez uzupełnienie jej o nadzór państwowy nadbudowany nad samorządowym, spółdzielczym nadzorem Kasy Krajowej? Dlaczego proponuje się zastąpienie całej ustawy nową tylko po to by zmienić regulację dotyczącą nadzoru, gdy nie zachodzi potrzeba zmiany zasad działania SKOK? Dlaczego w okresie kryzysu burzyć sprawny wypróbowany system nadzoru i zastępować go mniej efektywnym? Zaproponowany model, rozdzielający funkcje kontroli i nadzoru, pozbawiający Kasę Krajową wszelkich kompetencji nadzorczych może prowadzić do istotnego osłabienia efektywności nadzoru nad działalnością kas (Kasa Krajowa, po wykryciu nieprawidłowości będzie składać do KNF pisemny wniosek o zastosowanie środka nadzoru, podjęcie zaś decyzji przez KNF będzie następowało w terminach sięgających kilku miesięcy, co może prowadzić do nieprzewidywalnej eskalacji naruszeń). Czy zjawiskiem społecznym, które stało się przyczyną takiej inicjatywy ustawodawczej jest niezadowolenie niektórych działaczy dwóch kas spowodowane – w ich ocenie – nadmierną uciążliwością nadzoru sprawowanego przez Kasę Krajową? Czy naprawdę interesy kilku osób mogą stanowić uzasadnienie tak głębokiej i ryzykownej ingerencji w działalność instytucji obsługujących kilka milionów ludzi? Przecież nawet zadośćuczynienie ich postulatom mogłoby nastąpić – bez takiego ryzyka - poprzez wprowadzenie instytucji odwołania od rozstrzygnięć Kasy Krajowej do KNF.

Zgodnie z zasadami UE, rozmiar nadzoru publicznego winien być adekwatny do uprawnień nadzorowanej instytucji. Projekt przewiduje kompetencje nadzoru państwowego wobec SKOK dalej idące niż w przypadku banków, podczas gdy zakres działalności kas pozostaje równie mocno ograniczony jak na gruncie ustawy z 1995 r. Takie rozwiązanie niewątpliwie narusza zasadę adekwatności nadzoru.

Dotychczasowy system nadzoru nad kasami działał niezawodnie w tym znaczeniu, że nigdy nie doszło do niewypłacalności spółdzielczej kasy, nigdy żadnemu z członków SKOK nie odmówiono wypłaty depozytów. Wejście w życie projektowanej ustawy, oznaczać będzie przeniesienie na Państwo całkowitej odpowiedzialności za niezawodność nowego systemu nadzoru, oddającego kompetencje nadzorcze wyłącznie w ręce KNF.

Wobec rażących wad projektu nowej ustawy o spółdzielczych kasach, zawartego w Druku nr 650, w tym oczywistych niezgodności z Konstytucją, zakończenie prac nad tym projektem poprzez jego „porzucenie” i wniesienie nowego projektu (Druk nr 1876), który znów nie jest wolny od tych wad.

Wnioskodawcy zapowiedzieli usunięcie zasadniczej niezgodności Projektu z Konstytucją, to jest przymusowego przekształcenia SKOK, której fundusze własne przekroczą 10 mln. euro, w bank spółdzielczy lub jej przymusowego podziału. Autopoprawka jest pozorna. Wnioskodawcy proponują aby kasa mogła nie ulegać podziałowi ani przekształceniu w bank jeżeli zachowuje współczynnik wypłacalności wynoszący co najmniej 8%. Aby spółdzielcza kasa mogła z tego skorzystać, konieczne byłoby wprowadzenie kilkuletniego okresu przejściowego, pozwalającego spółdzielczej kasie na systematyczne budowanie takiego współczynnika (dla banków spółdzielczych przewidziano dziesięcioletni, w praktyce prawie dwunastoletni, okres budowy kapitału). Wprowadzenie takiego wymogu z chwilą wejścia ustawy w życie, oznacza że jest niemożliwy do spełnienia, więc kasa zmuszona jest ulec podziałowi lub przekształcić się w bank (przy tym projekt nie przewiduje przyznania kasom przywilejów np. podatkowych, które istotnie ułatwiają bankom budowanie kapitału) . Ogromne wątpliwości powstają także na gruncie regulacji dotyczącej dalszego funkcjonowania dotychczasowego systemu ochrony oszczędności w kasach. Te wady projektów nasuwają kolejne pytanie. W przypadku ustaw o fundamentalnym znaczeniu, w charakterze eksperta w toku prac legislacyjnych występuje autor projektu, specjalista w danej dziedzinie prawa. W toku prac legislacyjnych nad jednym i drugim projektem wnioskodawcy nie zaprosili w charakterze eksperta żadnego ze specjalistów prawa spółdzielczego, nikt też nie przyznał się do ojcostwa projektów.

Ważna staje się kwestia odpowiedzialności za skutki tego projektu. Poseł J. Palikot napisał na swoim blogu, że „SKOK-i mają całkiem niezły wynik za 2008 rok” i że „wychodzi na to, że na kryzysie najbardziej zyskują SKOK-i, które dodatkowo chcą się wizerunkowo odciąć od banków” oraz że jego „pomysł jest prosty. Wyjść z inicjatywą objęcia SKOK-ów nadzorem bankowym – ustawa leży w Komisji, u posła Neumana. Wymaga tylko zaostrzenia - argumentując to koniecznością nadzoru nad wszystkimi instytucjami finansowymi w kraju, zwłaszcza w dobie kryzysu”. Spółdzielcze kasy rzeczywiście skutecznie stawiły czoło kryzysowi, odnotowując wzrost liczby członków (z 1.669.000 na koniec 2007 r. do 1.919.000 na koniec kwietnia 2009 r. ) i aktywów (z 7.324.988 tys. zł na koniec 2007 r. do 10.637.738 tys. zł na koniec kwietnia 2009 r.). Trudno jednak wyobrazić sobie aby racjonalny ustawodawca przyjmował nową ustawę tylko po to by zniweczyć sukces wybranej kategorii podmiotów i odebrać odbiorcom ich usług poczucie bezpieczeństwa.

Powstaje więc pytanie czy uzasadnione jest przyjęcie przez Państwo tak ogromnej odpowiedzialności i tak wielkiego ryzyka w sytuacji kryzysu finansowego, gdy wszelkie zidentyfikowane potrzeby ingerencji ustawodawczej mogą być zrealizowane w sposób bezpieczny i efektywny poprzez zmianę obowiązującej ustawy i uzupełnienie sprawnego nadzoru spółdzielczego nad działalnością SKOK o nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad działalnością Kasy Krajowej?

dr hab. Adam Jedliński, profesor prawa cywilnego, przewodniczący Rady Nadzorczej Krajowej SKOK